日本国土空间规划体系建设借鉴及其启示

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日本国土空间规划体系建设借鉴及其启示

  导 读  
自然资源部陆昊部长在调研时强调规划应该是国土空间规划,这为空间规划改革明确了基本方向。日本在建立国土空间综合开发体系时遇到的区域发展不平衡、保护与发展之间矛盾突出等问题和我国目前空间资源利用的主要困境相似。因此,本文总结了日本1950年代以来建立的国土空间规划体系及相应的法规支撑,以期为我国未来空间规划改革提供参考。

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落实新发展理念,分类分级引导空间开发

"四级",是指在对应国家、都道府县、市町村三级行政体系的基础上,增加了涵盖两个及以上行政管辖单元的区域协调层级;

"三类"是指国土综合开发计划、国土利用计划、土地利用基本计划(含下属的专项规划),但三类规划和四个层级并不是一一对应关系:

国土综合开发计划确立了全国、大经济区、都道府县及特定区域四个层级,特定区域是内阁总理大臣指定的(如能登半岛、南九州),具体由当地的都府县政府负责编制;

国土利用计划和日本三级行政体系相对应,按全国、都道府县、市町村三级编制;

土地利用基本计划包括全域和某一类地区两种,全域层面一般在都府县层面编制,具体的某一类地区(如城市地域)的专项规划,都府县、市町村均可编制。


“三类规划”的基本内涵

1 国土综合开发计划重在“定战略与方向”


其作为日本最高层级的国土空间配置规划,包含了全面协调、综合利用、开发和保护国土空间资源等编制内容,对于指导全国的国土开发、经济发展具有重要意义,突出国土开发的宏观指导价值。

自1962年发布第一次全国综合开发计划(“一全综”)以来,全国共编制了七次,每次的编制目标都非常明确:

一全综:“促进地区间均衡发展”

二全综:“创造丰富多样的环境”

三全综:“改善人类居住综合环境”

四全综:“构建多极分散型国土”

五全综:“形成多轴型国土格局的基础建设”

六全综:“构建自立的广域都市圈”

七全综:“形成对流促进型国土”。

从历版的目标和文本可以看出,“全综”重在促进地区平衡发展,明确国土空间发展思路,文本甚至没有定量的规划目标要求。

2 国土利用计划重在“定规模与指标”


在落实“全综”战略要求的基础上,制定全国或本地区的国土利用基本设想,地域分区和用地类型两个方面的规划指标,以及为实现规划目标所采取的必要措施,可见国土利用计划的指标约束性进一步增强。

3 土地利用基本计划重在“定功能与坐标”


对于全域而言,是以国土利用规划为依据,明确城市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域、自然保护地域等五类地区,并提出不同地区各自的发展目标、空间布局和相应的土地管制要求;对于某一地区而言,依据《都市计划法》等专项法律,开展专项类的空间规划编制。


城市规划是在落实国土利用计划和五类政策地域的前提下,编制的其中一类专项规划

根据1968年颁布的《都市计划法》,城市规划行使的职权在城市规划区(也称都市计划区)内,和我国城市规划中的规划区不同的是,日本的规划区基本上等同于国土利用计划、土地利用基本计划中的城市地域,也就不存在城市规划和土地利用计划空间“打架”问题。由此可见,日本的城市规划是建立在完善的国土空间规划体系之上的,是土地利用计划的专项细化与具体落实。

完善的法律法规体系成为国土空间规划体系的重要保障

纵观来看,日本形成了《土地基本法》、《国土综合开发法》、《国土利用计划法》为三大主干法,其他法律为配套支撑的国土空间规划法律法规体系。

《土地基本法》(1988年颁布)主要规定了土地使用的基本原则、政府责任与义务、土地实施政策及审议等内容,共计20条,是国土空间开发的最基本内容。

《国土综合开发法》(1950年颁布,2005年修订为《国土形成计划法》)、《国土利用计划法》(1974年颁布)是编制国土综合开发计划、国土利用计划与土地利用基本计划的法理基础,重点明确了编制层级、主体、程序与流程以及主要内容等。

对于其他法律而言,主要包括三类:

一是以首都圈整治法、北海道开发促进法为代表的区域开发与振兴类法律,采集出台于为促进地区均衡化发展的“一全综”至“三全综”时期;

二是为实施专项政策为目的的国土开发法律,以《新产业城市建设促进法》为例,则是为了贯彻落实“一全综”提出建设15个新产业城的发展思路而颁布的配套法;

三是有关土地和空间利用的法律,主要是针对城市五类地区而设立的专项法,包括都市计划法、森林法、自然公园法、自然环境保护法、农业振兴地区整治法等。


对我国空间规划体系建立的启示

1 加强立法,重塑国土空间规划的法律效力与地位


在整合《土地管理法》、《城乡规划法》等法律有关规划编制内容的基础上,形成《国土空间规划法》,确立全域空间规划的法律地位。

2 建立与“条块”事权相对应的规划传导机制


借鉴日本建构的由“定战略”、到“定指标”、再到“定坐标”的国土空间规划体系,通过逐级传导和逐项细化,落实上位规划的战略意图。

(转载自 国地资讯 2018-09-14)
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