空间规划基础丨对用地分类探讨

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        《生态文明体制改革总体方案》明确要求编制统一的空间规划。其中一项重要任务是:构建完整统一的用地分类体系,在此基础上形成统一的数据标准和信息平台,作为空间规划编制、实施管理的重要依据。

        基于此,本文对编制空间规划的用地分类做以探讨。



现行空间性规划地类体系概况



现行空间性规划地类体系,主要分为:土地利用地类体系城乡规划地类体系其他部门地类体系 三种(如图1)。
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图1 现行空间性规划地类体系


土地利用地类分为:现状、规划两种。


其中:

现状地类 主要适用土地调查统计、审批供应、整治、执法评价等工作;

规划地类主要适用土地利用规划编制与实施管理。


它们的特征是:


一是  强调权属和分类的完整性。土地调查和统计,以县为单元实现行政管辖范围的全覆盖。对全国现有土地类型进行归纳划分,实现土地分类全覆盖;


二是  体现了科学性和严谨性。现状分类依据历年变更调查数据,延续性好、权威性高;


三是强调对农用地特别是耕地的保护。对农用地分类更为细致,而建设用地分类则相对粗略。


城乡规划管理中,根据不同区域范围使用不同的地类标准(如图2)。


其中:


城市用地分类适用于城市、县人民政府所在的镇和其他具备条件的镇的总体规划、控制性详细规划的编制、用地管理工作。


镇用地分类适用于其他镇总体规划、控制性详细规划的编制、用地管理工作。


村庄规划用地分类适用于村庄规划编制、用地管理工作。


风景区用地分类适用于国务院和地方各级政府审定公布的各类风景区规划编制、用地管理工作。


它们的特征是:


一是  统计范围以规划区为界,强调职能的整体性;


二是  以“单位”为统计单元,附属用地按照所附属的主导用途确定性质。如农科院中大片科研田归为教育科研用地;


三是  现状和规划地类合一,既可用于现状调查统计,也可用于规划编制和管理。


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图2 城乡规划地类体系适用范围


其他部门地类体系包括:


地理国情普查地类,包括地表形态、地表覆盖和重要地理国情监测要素三个方面,分为:12个一级类、58个二级类、133个三级类。适用于全国地理国情普查工作;


林地分类,以林地覆盖类型分类为主、林地规划利用分类为辅,将林地分为:8个一级类、13个二级类。适用于森林资源调查统计、管理经营;


湿地分类,综合考虑湿地成因、地貌类型、水文特征、植被类型,将湿地分为:

一级类2个,二级类16个,三级类30个。适用于湿地综合调查、监测、管理。



现行空间性规划地类体系差异比较和问题分析


差异比较

一是  价值取向和适用范围不同。

土地利用地类出于耕地保护的目标,侧重于农用地的细分。城乡规划地类主要应用于城市开发管理,偏向于建设用地的细分。地理国情普查地类主要应用于土地资源调查统计,其他部门地类以事权来划分,是对部分地类的细分。

二是同一地类名称,内涵界定不同,衔接对应存在困难。

土地利用地类和城乡规划地类,对于“城镇建设用地、特殊用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、水域”等,两者在内涵界定上均有差别,容易混淆。

土地利用地类和地理国情普查地类虽然在名称上有很多相同之处,其含义和认定标准却存在较大差异,存在“一对多”或“多对一”,甚至无法直接对应的地情况;

“林地”“湿地”,属于土地资源概念,其内涵比土地利用地类界定的“林地”“水域”广泛,同时彼此之间又存在相互重叠、交叉现象。

问题分析
      
一是  相互联系但缺乏衔接
涉及空间规划职能的部门建立了各自的地类体系,对于同一空间要素,调查统计、地类名称、表达形式和控制要求差异明显,造成口径不闭合,目标不统一,难以形成合力管控。

二是  对土地生态特性考虑不够。
现行空间性规划地类体系,注重土地的生产、生活功能,基本上建立了农用地、建设用地、未利用地三大类。事实上,对人类来说无法利用的土地,往往存在着巨大的生态价值,例如南极的冰盖、大范围的沼泽湿地等。

三是  对建设用地的分类与统计已不能满足现实需要。
城市建成区或者城市近郊的山体、水体、公园绿地,往往具有休闲游憩和生态涵养双重功能。这些用地如何归类,是否计入城市建设用地统计和管理,目前没有明确规定。
      
四是  对新业态用地考虑不足。
随着经济社会的发展,一些独立于城乡居民点外的疗养院、研发设计机构、危险品仓库、农业配套建设用地等新产业新业态用地不断涌现,这些用地如何调查统计、分类管理,缺乏明确的标准。


空间规划用地分类构建思路


与现行多规地类体系充分衔接,建立开放式用地分类体系


空间规划用地分类不是对其他地类体系的颠覆和替换。各部门在空间规划指导下,编制详细规划、专项规划时,在不改变一级分类、二级分类前提下,可对三级分类进行合并或者细化。


如编制城市总体规划、林地保护专项规划时,可对城镇建设用地、林地进一步细分地类,但不得改变空间规划用地分类对“城镇建设用地”“林地”的内涵界定。


以土地利用地类、城乡规划地类为基础,增强可操作性


土地利用地类、城乡规划地类是较为成熟的地类体系,两者较好地兼顾了土地的经济社会属性与自然属性。


空间规划用地分类以土地利用地类、城乡规划用地地类为基础,与其他部门地类充分衔接,兼顾管理实际需要,进行统一构建。


体现国土空间管控新要求,突出分类体系中生态用地的位置


《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于省级空间规划试点方案》等政策文件,正式将城镇空间、农业空间、生态空间并列为三大国土空间。


为了适应国土空间划分与管控,加强生态资源的保护与管控,设置生态保育用地。


突出主体功能,统一建设用地内涵和口径


任何用地类型都具有不同的功能,分类时应将其主体功能放在首位,次要功能置后。


如城镇近郊的郊野公园,同时具有生态保育、休闲娱乐和农业生产功能,但其生态保育功能占主导地位,应纳入生态保育用地。


同时,空间规划用地分类的构建,要适应空间规划指标体系,特别是针对现行土地利用规划、城乡规划对于建设用地规模统计口径不一致的问题,提出解决方案,确保统计口径闭合。


落实国土空间全域全类型管控要求,充分反映新业态用地诉求


建立覆盖全域的国土空间用途管制制度,客观上要求系统研究新业态用地,将其纳入空间规划用地分类体系,实现土地分类全覆盖。


以土地利用地类、城乡规划地类为基础构建,增强可操作性

      

土地利用地类、城乡规划地类是较为成熟的地类体系,两者较好地兼顾了土地的经济社会属性与自然属性。


空间规划用地分类以土地利用地类、城乡规划用地地类为基础,与其他部门地类充分衔接,兼顾管理实际需要,进行统一构建。



空间规划用地分类方案


空间规划用地分类是对规划范围内全部土地用途的划分,适用于国家、省、市县空间规划的编制、管理。分为农用地、建设用地、生态保育用地3个一级类、14个二级类、23个三级类。

农用地
分为: 耕地园地一般林地牧草地其他农用地5个二级类。

其中,根据国土空间开发保护目标,将 耕地 分为:基本农田(新增设地类)、一般耕地2个三级类;

一般林地(新增设地类)指除生态林地以外的林地。

建设用地
分为:
城镇建设用地村庄建设用地区域基础设施用地其他建设用地4个二级类。

其中:
“机场用地”包括:民用机场、军民合用机场,纳入区域基础设施用地中;

其他区域基础设施用地,不包括殡葬用地;

旅游设施用地(新增地类)指旅游景点的管理机构、旅游服务设施的建筑用地;
其他独立建设用地指除上述以外,独立于城乡居民点外的建设用地,包括各类新产业新业态用地。

生态保育用地
分为:水域生态林地生态草地生态公园绿地自然保留地 5个二级类。

其中:
“水库水面” 在土地规划中原纳入建设用地,现纳入生态保育用地;

“沼泽地”在土地规划中原纳入自然保留地,现纳入水域;

生态林地(新增地类)指以保护生物多样性、特有自然景观、构建生态屏障、生态修复治理为主要目的,具有重要生态价值的林地;

生态草地(新增地类),与《土地利用现状分类》中“沼泽草甸、其他草地”基本一致;

生态公园绿地(新增地类),指占地面积5公顷以上,且建筑密度低于5%的,以生态保育为主导功能的公园绿地;

自然保留地与《县级土地利用总体规划编制规程》中“自然保留地”基本一致,但将荒草地纳入了生态草地。


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来源:中国国土空间规划

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