大城市转型发展背景下的城中村改造反思——以石家庄为例

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大城市转型发展背景下的城中村改造反思——以石家庄为例

一、引言

新时期下“转型发展”已经为“十三五”期间各大城市发展的主旋律,大城市纷纷从土地扩张为主导的“增量城市”进入到以内涵提升为主导的“集约化城市”。在这一背景下,城中村作为城市存量用地的“洼地”,其合理有效的再开发成为城市新增建设用地的主要来源,是城市提升整体竞争力的有力途径。然而“城中村改造”这一长期以来备受政府、社会、行业和学术界关注的焦点,在过去十几年中经历了一个快速而激进的历程,城中村改造一方面在支撑中国快速而“粗放”的城市化过程中承担了重要的作用,具有非常现实的意义(张京祥,2007);另一方面大拆大建下的城中村改造导致了社会矛盾和政府治理的双重危机。不同于广州、深圳等城市由于极为复杂的社会博弈导致城中村改造步伐较慢,以石家庄、郑州、济南等为代表的省会城市的城中村改造如火如荼,石家庄仅仅十年的时间大刀阔斧了进行了九十个城中村改造,其对城市密度、空间结构、社会空间、城市管理等各个层面产生的影响更加深刻和突显。因此笔者认为有必要站在大城市转型发展的关键时期,以石家庄为例,深刻反思大规模的城中村改造对城市各个方面产生的深刻影响,只有在此基础之上才能因地制宜的建立起一个基于政府、市场和村集体等多元目标体系下兼具人文关怀和公共利益的可持续性城中村改造模式,对接下来城中村改造项目进行规范和指导,共同建设宜居幸福城市。



二、对“城中村改造”的再认识

1“城中村改造”研究评述


对于城中村的形成机制目前学术界已经达成一个普遍的共识,即城中村是中国快速城市化过程中,由于城乡二元规制环境作用而产生的一类独特的地域空间(张京祥,2007)。它源于我国社会经济发展快速转型、赶超型现代化以及粗放型城市空间拓展的特殊背景(潘聪林、韦亚平,2009)。我国城中村改造经历了一个从单纯物质环境改造转向社会、经济发展和物质环境改善相结合的综合人居环境改造(马航,2007),是一个时间跨度长、渐进式的社会系统工程。


笔者以时间为脉络,将城中村改造的相关研究大致划分为三个阶段:


第一阶段(1993~2002)对城中村存在的大量问题及其背后的形成原因进行揭示,集中体现在多元人口高度密集、用地功能混杂、村民素质低下、社会管理缺失带来环境脏乱差,城中村成为城市社会治安问题的“重灾区(田莉,1998;敬东,1999;李培林,2002;闫小培等,2004)等方面。这一时期对城中村的价值判断以负面为主,强调对城中村物质环境的改造,认为城中村是城市中的“毒瘤”,是城市中藏污纳垢的黑暗角落,对城中村改造改造的态度大多也就秉持着“快速而坚决的铲平”。

第二阶段(2003~2009)以城中村改造中利益协调和分配为核心来探讨城中村改造模式的利弊,相关研究成果深化到了制度层面。这一阶段的研究主要围绕城政府、开发商和村集体在不同阶段的利益冲突和协调,探讨三种不同的城中村改造模式即政府主导型、开发商主导型和村集体主导型的优劣势,开始提出城中村改造的目的不仅仅是物质环境再造,还应该是公共空间建设和城市功能重塑。政府应该作为城中村改造“公平、公正和效率”的维护者、监管者和仲裁者,改变趋利性的政策取向,建立“一元化规制”是城中村改造的根本出路(韩荡,2004;闫小培等,2004;张侠等,2006;张京祥等,2007)。

第三价段(2010~今)城中村改造的研究领域不断丰富和完善,一方面愈发注重城中村改造中的人文关怀,把流动人口纳入城中村改造研究的框架中,强调为低收入流动人口的居住水平谋福利,应当是政府主导的“城中村”改造的根本出发点(孙林,2011;孙林2015)。另一方面城中村改造的重要性上升到影响城市未来竞争力的高度,叶裕民指出任何城市的竞争力取决于城市的高品质空间资源和人力资本积累的多寡,一个城市城中村规模越大,对企业家的吸引力就越弱,竞争力就越低,城中村改造不能只是满足一般性物质空间再造,要同时实现空间品质提升、经济结构升级和社会网络再造,尽快建立包容性城中村改造模式(叶裕民,2015)。

综上所述,城中村改造的微观研究已经十分全面和深入,如拆迁安置、形成机制、改造模式、回迁房建设等等,但是对于微观层面的个体城中村改造引发的宏观层面的思考有待进一步研究,本文希望在借鉴前人的学术成果的基础之上,以石家庄为例,分析以三年大变样为起点石家庄大规模的城中村改造给城市社会、经济、环境等方面产生的深刻影响,完善、丰富这一研究领域。


2“城中村改造”实践评述


纵观广州、深圳、郑州、济南等城市城中村改造历程,它们纷纷经历了一个从“拆除”到“整治”的发展过程,从最初的“排异”过渡到逐步吸纳、逐步融合。以广州为例,2000年广州召开村镇建设管理工作会议,提出在五年内完成城中村的改制工作、推进城中村的改造。但是由于各种原因广州城中村改造一度未取得实质性进展,直至2009年以亚运会为契机,广州提出加快推进“三旧(旧城、旧厂、旧村)”改造工作,大规模城中村改造正式拉开序幕,广州市计划用3~5年左右时间基本完成位于城市重点功能区的52个城中村重建改造工作,用10年时间基本完成全市138个城中村的整治改造任务。几年过去了能够实现整体改造的城中村只有琶洲村、杨箕村等十多个村庄,城中村改造推进的难度远远高于预期。经过五年的摸索和实践,2014年广州市政府常务会议通过《广州市城中村安全隐患整治三年行动计划(2014~2016年)》,标志着广州市城中村改造从“暴风骤雨”式的全部拆除转变为以“循序渐进”式的综合整治,走上了城中村治理现代化的探索之路。


在大城市转型发展进入“存量时代”的背景下,城中村改造确实在一定程度上盘活了城市土地存量、激发了城市活力,但是“激进式”的城中村改造方式在现实中往往是是难以持续的,各个城市应该根据自身的发展阶段、实际情况,量力而行,探索出一条因地制宜的城中村治理之路。



三、石家庄城中村改造的基本情况

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图1 石家庄中心城区城中村改造项目区位

石家庄建市晚,在石家庄村和休门村两个村庄的基础上逐步发展起来,伴随着城市向外扩张,城中村数量越来越多,据不完全统计2002年二环以内有45个,三环以内有173个,可谓数量庞大,同时村庄规模大、人口多。石家庄早在2002年在全国范围内率先提出大规模改造城中村,到2008年初石家庄市政府下发《省会城市建设三年大变样和2008年迈大步实施方案(征求意见稿)》,拉开了以“三年大变样”为目标的城市建设序幕,提出三年内将已列入遗留问题的12个城中村和主街主路沿线的城中村全部拆迁改造完毕。自此石家庄城中村改造进入了“快速通道”,短短一年的时间,27个城中村被拆迁改造。


8年时间过去了,据不完全统计共90多个村庄实施了城中村改造计划,在石家庄城市建设步伐过于激进、过于追求城市物质空间现代化的背景下,城中村改造一方面确实在短时间内提升了省会形象、改善了原住村民的人居环境,提升了地段的城市形象,释放了土地的经济活力,尤其是较高的安置标准和原地安置为主的安置方式,使得村民顺利融入城市,享受了城市发展带来的诸多红利,从这个角度来讲,石家庄城中村改造是成功的;但是另一方面以房地产开发撬动城中村改造的模式也引起了诸多问题,尤其是社会矛盾突出,同时过于追求容积率最大化带来城市土地开发强度过大,城市人口密度过高、违法项目过多,比例高达93.8%等等问题等一系列问题伴随着时间的推进愈发凸显。


2016年初石家庄市政府下发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的通知》和《关于促进房地产市场平稳健康发展的意见》,提出有序推进城中村改造,严格控制主城区开发强度,对于新申请的城中村改造项目,除涉及民生和重大产业、重大基础设施项目的之外,不再审批;过去已经批过、没有启动的,原则上不再启动。就此,石家庄城中村改造步入理性发展期。



四、石家庄“城中村改造”对城市发展产生的深刻影响

城市空间是由物质空间和社会空间组合形成,城市空间映射了城市发展中各种经济、社会要素在空间上的分布和组合关系(胡军,2005)。物质环境一旦建成对城市的影响是长远的,并且在很大程度上也影响着城市社会空间结构。城中村改造表面上看是城市物质环境的更新,超级楼盘代替了破旧村舍,进一步探究实质上大规模城中村改造对于城市密度、城市空间结构、城市就业分布、阶层分化与空间分异等方面均有着深层次的影响。因此,探析石家庄大规模城中村改造对于城市发展的诸多影响有利于我们客观、理性的认知城市发展的路径和规律,明确“存量城市”背景下的工作任务和重点。


1对城市密度的影响


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图2 2017年石家庄中心城区人口密度分布图

相关数据显示石家庄中心城区二环路以内人口密度达2.66万人/平方公里,一环路以内人口密度更是高达3.26万人/平方公里,如此之高的人口密度一方面是由于石家庄一直以来延续单中心集聚发展的路径,各种城市功能持续在核心完善、集聚,二环路以内的吸引力也就不断增强;另一方面则很大程度上归咎于大规模的城中村改造。石家庄一直以来采用以市场为主导、政府和村集体为辅的开发模式,由开发商实现城中村土地开发的“一二级联动”,但是城中村土地一级开发的成本十分高昂,一个村庄仅拆迁补偿安置费用就高达数十亿元,此外村民回迁房建设也要花费上亿。为了资金平衡、赢取利润,开发商不得不采用高强度、高密度开发,近年来石家庄城中村改造的楼盘项目容积率几乎都超过了3.0,高层和超高层社区已经成为了石家庄楼市的主导。


以裕华区万达片区为例,如图3所示,该片区共有4个城中村改造项目,均为三年大变样时期中高端楼盘的典型代表,目前项目均已完成且入驻。4个村庄改造前共计4933户,人口规模约1.7万人左右,改造后基本原址安置,对回迁房小区进行封闭管理,通过道路、围墙等措施商品房与之隔离开来独立管理。开发商为了资金平衡,无一例外采用高强度开发模式,容积率均在3以上,按照人均居住用地40平方米计算,改造后楼盘可容纳人口规模高达10余万左右,是改造前的6倍。试想二、三环范围内90余个城中村改造完成可能带来的人口密度急剧式陡增,以及由此带来的城市交通拥堵、基础设施供应不足、城市景观特色缺失等等各种城市病。


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图3 城中村改造前后对比影像图

表1 石家庄万达片区城中村改造后楼盘情况
城中村
改造后楼盘
改造方式
村庄户数
(户数)
改造后住宅建筑面积
(万平方米)
容积率
尖岭村
万达广场
政府主导
1498
111
3.4
东岗头村
东岗怡园
远见
市场主导
1093
95
3.1
槐底村
华堂聚瑞
村集体主导
1613
145

东王村
世奥湾
天海誉天下
市场主导
729
149
3.33
3.17

2对城市空间结构的影响


2008年石家庄“三年大变样”正式拉开序幕,通过城中村改造主城区住宅供应量陡增,万达、恒大、保利等诸多知名房企巨头纷纷拿下城中村改造项目,楼盘品质大幅提升,再加上大量大型综合体及公共服务设施的完善,主城区的吸引力进一步增强。而几乎与此同时,2009年石家庄市委市政府明确城市空间“北跨”战略,提出力争用3~5年的时间建成10平方公里展示省会形象的新地标区域,全力推进正定新区建设,力图改变石家庄长期以来单中心集聚的发展模式,但是由于这一阶段政府的工作重点、财政支出仍然集中在主城区,对于正定新区的建设缺少全力支持,7年过去了,正定新区建设仍然集中在4平方公里的先导区,建成项目较少,对于市民的吸引十分有限,难以发挥其都市区副中心的作用。


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图4 石家庄热力图(2017年3月)

在中观层面,通过城中村改造项目,开发商在一些区位条件优越的位置通过“大型商业综合体+住宅”的开发模式集聚人气,逐步形成了新的城市片区中心,万达、海悦天地即为典型代表。如图4所示为石家庄的百度热力图,在城市东南片区即万达主导的尖岭村改造、槐底村委会主导的槐底村改造通过“大型商场+写字楼+住宅”的开发连成一片已经形成一个十分显著的片区中心。


应该说大规模的城中村改造宏观层面一定程度上掣肘了正定新区的建设,但是在中观层面丰富了主城区空间结构,加速了城市从“单中心”向“单中心+多中心”转变。


3对社会层面的影响


城中村改造作为一项庞大的社会工程,近年来之所以受到各界的普遍诟病,是因为其过于追求城市经济效益而忽视了社会效益,城中村改造不仅仅是对大量原住村民的生活产生翻天覆地的变化,也通过大量物质空间的重塑加剧了社会阶层的空间分化。


不同于许多城市城中村改造采取的异地安置、货币补偿方式,石家庄城中村改造以原地安置、实物补偿为主。相关政策文件明确提出回迁面积原则上按1:1置换,每户不超过300平米。实际上由于村民的攀比心理,政府的最高标准在实际运行中反而成为了最低标准,城中村户均安置面积大多都超过了300平方米。由于安置房区位条件大多优越,村民将多余房屋出租获取经济收益。同时为保障村民的长远收益,规定按照人均一分地的标准给村里预留发展用地,用于村集体商业、工业等经济发展。应该说石家庄城中村改造改善了数万户曾经的“村民”的生活环境,更是富裕了一个“阶层”,使其享受到了城市发展带来的“红利”——长远的经济保障、中心城区丰富的就业机会,便利的交通条件和完善的生活配套等等,真正实现了“地域上从农村到城市、职业上从农业到非农业、身份上从农民到市民”的转换。


或许石家庄城中村改造从原住村民的角度来讲很大程度上是成功的,是受欢迎的。但是大规模的物质空间重塑却在宏观层面加剧了城市社会阶层的空间分化。城中村改造使得原本居住在城中村的外来低收入群体被迫离开,城中村改造后大多为中高档楼盘,开发商通过“符号化”、“标签化”的营销手段吸引高收入、高社会地位的群体开始在此聚集,而与此同时外来低收入群体由于没有足够的能力购买商品房或承受成倍上涨的租金只能向城市更边缘地带涌进。居住空间的过极化可能回带来社会阶层对立和贫困固化等社会现象,需要引起我们足够的重视。


4对城市管理层面的影响


城中村改造运动快速而激进的过程导致石家庄城建项目违规现象十分突出,违法房地产项目比例高达93.8%。原市内四区上报房地产违法建设项目共计540个。究其原因,主要是以三年大变样为起点的城中村改造运动,由于政府没有足够的人力、物力和财力,展开传统“一级开发——土地收储——净地出让”的土地开发模式。作为变通之法,将城中村改造的权力交给村集体,鼓励开发商进入土地一级市场,以实现“一二级联动”。这一做法的实施,客观上推动了石家庄城中村改造的进度,但是却无法绕过现行的土地收储和招拍挂制度,为保证项目实施,政府默许开发商可以边拆迁、边操作项目、边办手续,同时允许其先行销售保证资金回笼,这正是石家庄众多房地产项目违规的关键原因。这不仅仅严重影响了政府的公信力,还为管理工作带来大量后续遗留问题。



五、新时期下的城中村治理

新时期下城中村治理必须要改变传统的过度追求经济发展和政府政绩,一刀切且具有排斥性的城中村改造方式,转变为构建以关注公共利益、满足村民与非户籍常住人口的多样化需求和提升城市空间竞争力等多元目标体系构成的城中村治理思路。在这种思路指导下,城中村治理模式要因地制宜,大体上可分为两类:一类是拆迁改造型,由政府主导,村集体自愿申请或城市重大公共设施谋划建设,引入规模大实力强的开发商,形成多元合作、共创共赢的城中村改造模式;另一类是整治改善型,即变“拆”为“改”,主要针对历史文化名村或传统村落等,以及不愿意拆迁改造的村集体,以政府为主导,重点进行安全隐患整治、道路交通整治、公共配套完善、环境品质提升等几个方面的改造提升,强化了对政府社会治理水平和城市精细化管理水平的要求。


1拆迁型城中村改造


拆迁型城中村改造的先决条件是基于村集体自愿申请或基于城市重大公共设施建设、有助于提升城市整体竞争力的重大项目谋划,充分尊重大多数村民的发展意愿和城市整体公共利益,改变以往低门槛、低村民参与度、随意性强的城中村改造方式。城中村改造的目标也要由以往单纯的增加政府土地财政收入和简单物质环境提升再造改变为全面优化城中村地区的空间环境和社会秩序,促进城乡二元结构的一体化,为非户籍常住人口提供可支付性住房,同时实现空间品质提升、经济结构升级和社会网络再造。


拆迁型城中村改造要建立多元主体合作的改造模式,即以政府为主导、市场为主体、兼顾村集体和非户籍常住人口等多元利益,实现四大主体公平对话的包容性城中村改造模式。其中政府依据市场规律和规划理念编制城中村改造规划和实施政策,在城中村改造过程中扮演着“公平、公正和效率”的维护者、协调者、监管者和仲裁者的角色。开发商是城中村改造市场的运作者,要严格明确开发商的准入条件,包括信用级别、资产规模等,只有达到政府准入条件的企业才能进入城中村改造市场进行竞争。村集体和村民在认同政府规划方案和补偿办法的基础之上,贡献一定面积的公共空间用地,以此来提高地区空间品质,为产业升级提供空间承载。同时依据非户籍常住人口的收入水平,配置一定比例的公共廉租房,为改造后非户籍常住人口提供住房保障,解决以往城中村改造模式中“排斥性”问题。


总体来说通过各个主体的多元合作,使得各自利益诉求都能通过法律渠道得以反映和保护,尤其是充分考虑了非户籍常住人口的利益诉求,从而实现全面优化城中村地区的空间环境和社会秩序,促进社会公平,创造更多的公共空间,大力提升城市整体竞争力。


2整治型城中村改造


整治型城中村改造主要是针对不愿意启动拆迁的村集体以及历史文化名村、传统村落等应予保护的村落。对于整治型城中村改造应以政府为主导,充分调动村民和非户籍常住人口承担责任、共建家园的积极性。城中村改造的目标主要是设立专项资金通过安全隐患整治、道路交通整治、公共配套完善、环境品质提升几个方面的工作重点保护传统格局与历史风貌、全面提升城中村地区的物质空间环境、社会管理秩序和公共服务水平,力促城中村成为城市中独具空间特色、丰富地域文化兼具为低收入群体提供可支付的多元承载空间,真正意义上打破城乡二元管理体制、实现城中村与城市的一体化融合发展。



六、结语

大城市城中村改造作为我国高速城市化进程中出现的一种特有的现象,对当时城市的发展尤其是释放土地存量、释放经济活力固然是有利的,但是过于激进的改造方式所带来的诸多问题也随着时间的推移日渐显现。大规模城中村改造实际上是一种“不可持续”的发展模式,它反映的是一种大工业时代的发展观和发展模式,已经难以适应此时大城市转型发展的时代要求。总之,城中村的改造速度与规模要与城市发展阶段和水平相匹配,诸多大城市要根据自身的发展阶段逐步建立起可持续、包容性、具有人文关怀的城中村改造模式,毕竟人们居住在城市是为了生活的更好。


来源:《2017城市发展与规划论文集》
编辑:林冬娜、邓小云

(转载自[url=]国地资讯[/url] 2018-06-14
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