发达国家空间规划体系的经验

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发达国家空间规划体系的经验

德国各州规划既有可比性又有差异性

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德国是一个四级政府的联邦国家,联邦政府管辖下有16个州,在中间层级有402个行政区和11092个地方市。宪法规定,联邦政府和州政府在空间规划问题上具有重叠的立法权力。联邦政府可以通过有关空间规划的法律,但各州也可以这样做。如果两级政府都采用空间规划法,则最新颁布的法律(联邦或州法律)优先。


各州主要遵循联邦立法,但通常又会通过与联邦立法偏离的法律。这就形成了一个在德国所有州都具有广泛可比性的体系,其中又包含很多细节变化。该体系遵循“对流原则”,其决策机制包含自上而下和自下而上的元素组合。各级政府之间的协调通过“对流原则”进行,较低级别的政府必须适应更高级别的规划,同时对高级别规划提出建议。


德国没有国家级综合空间规划,但是负责德国空间发展的部长常务会议编写了一份政策文件。2016年通过的文件强调了四个战略概念:提高竞争力、确保提供公共服务、可持续地控制和开发土地使用、调整空间结构以应对气候变化的影响和更多使用可再生能源。此外,还有专属海上经济区空间规划的具体内容,属于联邦政府的责任范围。


各州编制州空间发展规划,其中包括各州的空间目标和战略,用于协调州级其他行政部门与空间相关的部分,并针对空间开发向下级政府提供具有法律约束力的指导方针。更详细的区域规划通常覆盖一个州的10%至30%,是协调联邦和州级自上而下的规划、地方级自下而上的规划的核心内容,区域规划包含有关空间结构(如居住区和开放空间)特别规定、指定发展领域和重要的社区职能,并保证特定地区的原材料开发。此外,区域规划可以标注运输和公用事业等规划的基础设施。


根据各州情况,地区规划可以由以下部门编制:州政府其他部门、地区、地方政府区域协会或特别设立的组织如大都会当局。


市政府通过创建两层土地利用规划体系行使规划权。预备性土地利用规划涵盖整个市区,概述了城市发展的土地使用类型,为制定约束性土地利用规划提供了具有法律约束力的指导方针,确定哪些地点允许开发哪些项目,比例尺通常为1:1000。约束性土地利用规划通常只覆盖城市的一部分,不是强制的,该规划是唯一给予土地所有者发展权的规划。如果不存在约束性土地利用规划,在新开发项目符合其即时环境的情况下,这些开发项目必须得到当地主管部门的批准。



法国城市间协会在规划中发挥重要作用

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法国有四个级别的政府:国家、18个地区、101个部门和35885个城市。中央政府主要负责土地利用规划、环境政策和其他政策领域的法律框架,积极参与土地使用治理,规划和资助具有国家重要性的基础设施项目,如高速公路、铁路以及大学等设施。


法国没有国家级空间规划。各地区对土地利用的影响主要是通过参与大型基础设施项目的规划和融资。此外,各地区制定了总体战略规划,概述了其政策优先事项并为该地区制定了空间愿景。地区和城市(部门)之间的联合机构在土地利用规划领域没有任何正式的职责,只对其他政策领域负责,如学校和部门道路的建设,这使得其对土地使用的影响有限。法国大城市地区的城市间协会在法国规划体系中发挥着重要作用,负责制定战略规划,专注于为整个城市群提供一致的战略,并具有法律约束力。


市政当局负责制定当地土地利用规划并颁发建筑许可证。如果得到中央政府的批准,各市政当局还可以建立专门的城市规划机构,为城市规划和土地管理问题提供咨询意见,并起草地方和城市间规划。目前,这些机构共有51个。


法国有三个级别的空间规划。区域规划是区域空间政策的指导性文件,可以从政策角度确定优先投资事项。在该国大部分地区,它们对较低级别的规划没有约束力。然而,法兰西岛(即大巴黎地区)、科西嘉和法国海外领土的区域规划略有不同。这些规划更详细,包含有限的分区规定,并为较低级别的规划提供约束性框架。目前,区域规划还有三项补充规划、气候、空气和能源区域规划、生态一致性区域规划以及基础设施、运输和多模式区域规划。未来,这些规划将被合并为一个单一的区域规划。


国土凝聚方案是区域规划和当地土地利用规划之间的一种中等级别规划。它们由城市间协会制定,旨在指导当地的土地利用规划。它们提供战略空间发展指导方针,并将住宅、运输和城市规划问题联系起来。方案对地方规划具有法律约束力。虽然市政当局不强制采用国土凝聚方案,但未采用方案的城市在不发达地区的发展项目不能被批准。因此,大城市地区的城市有强烈的动力采用国土凝聚方案。


地方级土地利用规划提供了详细的分区规定,它们由单一市政府或联合市政协会制定。法律规定2017年之后必须编制城市间规划,而不是编制单个城市规划,除非超过25%的城市(占城市间协会至少20%的人口)否决联合编制规划。虽然法国大部分城市都有地方土地利用规划,但农村地区少数小规模城镇没有。这些城镇参考国家规划条例进行土地使用决策。



瑞典每个县都要制定区域发展战略

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瑞典是一个三级政府统一国家:有中央政府,21个县和290个城市。中央政府负责界定土地使用规划体系的立法框架,并提供各市政当局在制定规划过程中必须遵循的准则。准则定义了建筑规范,并指定严格保护自然或遗产保护的开发区域。 此外,中央政府还通过瑞典交通局、环境保护署和能源署等机构对影响土地使用的部门政策进行控制。


在区域层面,中央政府通过县行政委员会,代表中央政府在规划过程中的利益。此外,县行政委员会应为市政当局提供数据和建议,并协调各市政之间的规划冲突。国家立法规定斯德哥尔摩地区必须制定区域空间规划,但不适用于瑞典其他地区。虽然其他地区没有区域空间规划,但政府要求每个县都有一个区域发展战略。该策略包含空间要素并影响土地使用决策。


市政当局有三项与土地使用有关的主要责任。 第一,负责当地的规划,编制综合规划和详细规划,并颁发建筑许可证。第二,负责通过公共住房公司提供住房。 第三,提供开发土地所需的基础设施,如道路、水和污水处理网络。市政当局有可能组建市际协会,共同承担责任。此外,许多城市拥有大量土地,这让他们直接选择如何使用自己的土地或决定将其出售给私人开发商来改变其区域内的土地使用。


瑞典没有国家级的正式空间规划。在区域层面,法律框架允许县行政委员会制定地区规划,但这不是强制性的,除了斯德哥尔摩县。


市政当局编制两种类型规划。综合规划是其战略规划的主要工具,它在法律上是必需的,但不包含任何对土地所有者具有法律约束力的条款,它构成了土地和水域使用决策的基础。综合规划在每个立法期间必须至少由市议会审查一次。县行政委员会对其是否遵守国家指导方针进行检查。县级行政委员会的声明构成了综合规划内的强制性规划文件,主要反映了如何将国家利益纳入地方规划的内容。


详细发展规划是规范市级土地利用的法定工具,赋予土地所有者义务和权利。这些权利在5到15年不等的实施期间受到保护。详细规划只适用于有必要控制土地使用变化的地区。特殊区域规范是更为简单的规划文本,它们也具有约束力并主要用于建筑区域之外。



美国综合规划是地方政府战略规划核心

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美国是四级政府的联邦制国家。全国有50个联邦州、3031个市县等中级政府和35879个地方政府。宪法规定,土地使用规划是各州保留的权力之一,但所有州都通过州宪法和法规将大部分权力下放给地方政府。


联邦政府对各非联邦土地的土地使用规划缺乏直接权力,但仍有相当大的影响。第一,颁布影响土地使用决策的环境立法。第二,拥有大部分土地。第三,在重要的城市地区拥有土地并可能将退役的军事土地用于私人发展。第四,已经签署了影响或管理美洲原住民部落土地的土地使用条约。第五,建设和资助联邦道路。第六,为各州和地方政府提供特定项目的财政激励措施。第七,为个人提供税收激励措施。第八,为低收入家庭提供有限的住房支持。第九,采用影响土地使用的财政和监管手段推行农业政策。第十,对土地使用规划实施了某些限制。


虽然各州在很大程度上都通过州宪法和法令将规划权力下放给地方政府,但正如联邦政府一样,各州对土地使用也有相当大的间接影响。第一,各州通过了框架立法,规定了地方政府可以用于土地使用规划和控制的工具。第二,州宪法详细规定了地方政府如何为本地融资。第三,对土地使用许可的司法审查以及地方政府如何进行土地使用许可行政听证的规定,经常由各州决定。第四,有15个州要求进行环境审查,然后才能颁发建筑许可。第五,所有州都有建筑规范。第六,各州可以自己拥有土地。第七,各州提供自愿准则,协助地方政府进行规划。


一般来说,地方政府拥有很大程度的自主权,以控制其辖区内的土地使用。此外,所有各州都赋予市政当局制定分区规范的权力,其中有15个州还要求市政当局制定综合规划。


美国没有国家级空间规划。在州级层面,有13个州采用了全州规划,通常是战略规划,它们主要指导州政策,但往往旨在指导地方级决策。在7个州中,这些规划是具有法律约束力的文件,地方政府必须遵守。在剩余的6个州中,这些规划只提供指导方针,但由州拨款资助的项目可能需要遵守这些规划。


综合规划是地方政府的战略规划工具,其内容和作用因州而异。大多数州没有法律要求地方政府制定综合规划,综合规划不对土地所有者制定具有约束力,但地方政府将其用作制定分区条例以及其他战略规划的指南。一些州通过综合规划为市政投资项目提供财政支持。


分区条例是限制和指导地方政府管辖范围内土地开发的主要手段。通常,分区条例包含文本和地图两部分,以表明地块的许可和使用条件。



荷兰市政当局拥有强大的规划否决权

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荷兰是一个三级政府的单一制国家,包括中央政府、12个省和390个市。中央政府有关规划的相关职责有:为空间规划建立法律框架,以确定个体行为者的责任并影响下级规划。在主要交通枢纽周围的城市地区,涉及水安全和保护自然以及文化遗产的国家重要问题,中央政府与地方政府共同管理。此外,中央政府负责具有国家重要性的基础设施,并在做出决策时必须考虑其空间影响。中央政府还通过提供财政激励措施影响下级政府的决策。


省级政府负责针对省级重要问题开展空间规划。在确定这些问题时,多数不受国家指导。鉴于荷兰大部分地区易受洪水侵袭,各省通常负责编制农村发展规划、维护省级公路网和协调水务局活动。各省还可以监督各市政府的空间政策,如果一个市政府的决定对其他市政府有负面影响,省政府可以进行干预。


地方当局是决定土地使用政策的最重要参与者。虽然国家和省级政府有重大权力来推翻地方规划决策,但它们很少使用这些权力。地方当局常在土地和房地产市场上很积极,因为市政当局拥有强大的否决权,很少有违背他们愿望的发展项目。相反,如果是市政当局希望发展的项目,即使该项目与现有规划相矛盾,市政当局也可以成功地实现。其他几个影响土地利用的重要公共参与者分别为:23个水务局对与水有关的基础设施有重要发言权;房屋协会在住宅建筑中扮演着重要角色;在人口密度较高的地区,市政协会为该区域制定联合结构和土地利用规划。


荷兰两种主要类型的空间规划是结构规划和分区规划。三级政府必须制定结构规划,列出其主要空间政策目标和实施政策。除了法律要求的一般结构规划之外,各级政府还可以制定针对特定部门或特殊挑战的其他规划。中央政府的长期基础设施投资规划在空间方面通过国家结构规划得以体现。


土地利用规划是主要的分区规划,并构成决定规划申请的基础。土地利用规划通常由市政府编制,但如果当地规划与国家和省级规划政策不相符,则中央政府和各省可以编制所谓的强制规划。尽管土地利用规划对土地所有者具有法律约束力,但如果符合规划制定机构的利益,或可轻松实行豁免。第二种分区规划是项目规划。它优先于土地利用规划,并用于促进批准与现有土地利用规划相矛盾的开发项目。项目规划可以由所有三级政府制定和实施。有时,上级政府会使用这些项目规划来实现项目,否则这些项目会被较低级别的政府所阻碍。国家基础设施项目决策是一项特殊类型的项目规划,地方政府不能反对。管理条例是荷兰的第三种分区规划。它用于预期使用无重大变化的地区,且该地区限制了开发的可能性,其有效期为10年。与土地利用规划相比,它的优点是编制速度更快、更经济,但没有法律依据。第四种分区规划是农村发展规划,它是农村地区的分区规划,其用于预期使用无重大变化的区域,但需要对当地基础设施或土地重新调整进行变更。


来源:法治国土︱编辑:林冬娜、邓小云


(转载自[url=]国地资讯[/url] 2018-06-14;原标题《空间规划体系,发达国家是如何建立的?》
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