新中国70年土地制度的演进及其经验(上)

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新中国70年土地制度的演进及其经验(上)

   土地是民族自立之本、国家发展之基、国民福祉之源,土地制度是国家的基础性制度。在庆祝中华人民共和国成立70周年之际,系统回顾70年来土地制度演进和发展的艰辛历程,全面总结土地制度建设和改革的基本经验,对于客观认识土地制度在经济社会发展中的重大基础作用,进一步增强制度自信、深化制度改革,具有重要意义。

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新中国成立70年来土地制度的演进

土地是民族自立之本、国家发展之基、国民福祉之源,土地制度是国家的基础性制度。在庆祝中华人民共和国成立70周年之际,系统回顾70年来土地制度演进和发展的艰辛历程,全面总结土地制度建设和改革的基本经验,对于客观认识土地制度在经济社会发展中的重大基础作用,进一步增强制度自信、深化制度改革,具有重要意义。


土地产权制度:从集权走向分权

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土地产权制度作为土地制度的基础和核心,其70年演进历程大致以党的十一届三中全会开启改革开放征程为分野,前30年重在确立土地公有制,土地公有程度不断扩大,后40年重在改革土地使用制度,逐步形成公有制基础上所有权与使用权相分离、平等保护各类产权的土地权利结构。

1949年10月1日新中国成立,党践行在革命中作出的平均地权、“耕者有其田”的承诺,在广大新解放区迅速部署了土地改革。至1952年春,除部分少数民族地区外,全国绝大多数地方基本完成土改任务,3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料。

但在广大农村地区“实行农民的土地所有制”,只是一种过渡性制度安排。实际上,在土地改革进行之际,中央就在考虑合作化问题。到1956年,私有土地和大型生产资料实际上已由农民土地私有转为合作社集体所有。只是这一生产关系的重大变革,是通过疾风暴雨式的运动推行的。针对“大跃进”和人民公社化运动带来的问题,从1958年11月郑州会议起,中央对有关政策进行了数次调整。1962年9月出台《农村人民公社工作条例(修正草案)》,“三级所有、队为基础”的土地集体所有制度最终确立。

城市土地国有化进程则更加迅速和彻底。在总结解放区土改经验的基础上,1950年1月政务院《关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示》明确,“没收地主土地、征收旧式富农出租的土地,为了城市建设与工业发展之需要,一律归国家所有”,“学田、族田及祠堂、寺庙、教堂、公共社团等所有之土地,应一律收归国家所有”。这种对于城市和农村土地问题的区别考虑,成为今日城市和农村两类土地公有制形式的思想基础。1956年1月,中央书记处印发《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》规定,一切私人占有的城市空地、街基地等地产,经过适当办法,一律收归国家。至此,城市土地国有化全面完成。

从新中国成立到改革开放前探索形成的“城市土地国家所有、农村土地集体所有”原则,经由1982年《宪法》修改,在国家最高法律层面上正式确认为中国土地基本制度,“集权”色彩浓厚。1978年11月24日安徽凤阳小岗村18位农民摁手印搞大包干,并最终得到中央认可,成为农村土地制度改革的转折点。历经 “包产到户”“包干到户”,到建立家庭联产承包责任制,再到废除人民公社体制,以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制得以确立。从上世纪90年代初开始,中央先后出台稳定土地承包关系、全面取消农业税费、允许农户承包地使用权自愿有偿流转等举措。党的十八大以来,农村土地制度改革进入深化阶段,中央作出建立农村土地“三权分置”制度、开展土地承包经营权确权登记颁证、统筹推进农村土地制度改革三项试点、健全农村土地产权流转交易制度等一系列重大决策部署,初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。2019年8月《土地管理法》修正案经审议通过,明确以缩小土地征收范围、允许集体经营性建设用地入市为标志,以“扩权赋能”为基本取向的农村土地制度改革取得重大突破。

城市土地产权制度改革也毫不逊色。1979年国务院颁布《中外合资经营企业法》,规定合营企业应当缴纳场地使用费,城市土地所有权与使用权合一的坚冰开始松动。深圳市1987年12月首次成功拍卖一幅土地使用权,正式揭开了城市国有土地所有权和使用权相分离改革的大幕。1988年4月通过的《宪法》修正案,明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,确立了土地所有权与使用权相分离的合法性。上世纪90年代之后,党中央、国务院发布了一系列规范城镇土地使用权的出让和转让的相关政策,明确了商业、旅游、娱乐等经营性用地和商品住宅用地,要以招拍挂方式出让国有土地的使用权。党的十八大以来,土地权利体系建设持续加强。2019年4月,中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,对依法平等保护各类市场主体的土地产权进行了系统部署。

总体而言,新中国成立70年来土地产权制度变迁的基本轨迹,是在建立和坚持社会主义土地公有制基础上,由改革开放前重视所有权归属到改革开放后重视用益物权保护的方向演进,土地产权不断细分,产权形式更加多样,产权权能更加完善,以推动形成全社会对公民财产长久保护的良好和稳定预期。


土地规划制度:从分立走向合一

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土地规划制度作为土地利用国家干预的基本工具,与土地产权制度一起,共同奠定现代土地管理的两块基石。但与土地产权由“集”到“分”的变革路径不同,新中国成立70年来土地规划制度的演进总体上则呈现由“分”到“合”的态势。1986年《土地管理法》规定“各级人民政府组织编制土地利用总体规划”和2018年《深化党和国家机构改革方案》明确“建立国土空间规划体系并监督实施”,是具有里程碑意义的两次重大调整。

新中国城乡规划从初期学习借鉴前苏联模式,到改革开放后引进吸收西方规划方法,走过了一条曲折发展的道路,但其核心内容始终是城乡建设用地规划。新中国成立之初,城市规划编制实施活动即在一些地方开始活跃起来。“一五”时期,全国150多个城市编制了城市建设总体规划,取得了良好效果。“大跃进”和人民公社运动期间,全国编制或修订规划的各级城市有1200多个,导致城市发展失控。随后进行的国民经济整体调整,城市规划失去用武之地。“文革”结束后,城市规划工作迅速恢复。1978年3月,国务院召开“第三次全国城市工作会议”,提出“控制大城市规模,多搞小城镇”的城市发展方针。截至1986年底,全国96%的设市城市完成总体规划编制。1990年,《城市规划法》颁布实施,标志着城市规划法制建设取得重要进展。但在“开发区热”和“土地财政”推动下,城市规划中随意扩大建设用地规模问题日益突出,对国家粮食安全和可持续发展造成威胁,这直接导致了土地利用总体规划的出台并不断强化其功能。城市规划自身也在寻求完善之道, 2008年1月,《城乡规划法》颁布实施,城市规划从城乡分割向城乡融合迈出了重要一步。

新中国成立以来,土地利用规划一直与城乡规划相分立。新中国成立初期,国家先后在国营农场和农业合作社组织开展了土地利用规划编制工作。从1958年起,人民公社广泛进行了土地利用规划编制,为农业机械化创造了条件。改革开放初期,随着国民经济迅速恢复和发展,各类建设用地需求大量增加,造成耕地大幅度减少。为了统筹协调各类用地需求、切实保护耕地,1982年,原农牧渔业部在一些省市部署试点,探索在农业区划基础上编制县级土地利用总体规划。1986年6月25日,全国人大审议通过《土地管理法》,编制土地利用总体规划成为各级政府的法定职责,规划范围覆盖城乡全部土地。到2013年,全国先后组织了三轮五级土地利用总体规划的编制工作,同时建立起全覆盖的规划数据库。

改革开放以后,国土规划升列国家层面,其主要任务是生产力布局、资源开发和国土整治,核心内容也是土地利用。从1990年2月《全国国土总体规划纲要(草案)》的编制完成,至2017年1月,首个《全国国土规划纲要(2016-2030年)》由国务院印发,期间各类规划在促进国土空间合理开发和有效保护、推动经济社会持续较快发展方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程过长、地方规划朝令夕改等问题,影响到政府效能。在此形势下,一些地方自行开展了不同形式的“多规融合”或“多规合一”探索。2018年3月,《深化党和国家机构改革方案》出台,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,由新组建的自然资源部负责。2019年5月,中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)。至此,“多规合一”改革取得重大进展,多规分立局面结束,代之以全国统一的“国土空间规划”。

从国内外空间规划实践和规划学科发展来看,尽管空间规划的内涵和外延宽广多样,但任何空间规划决策都要立足土地基础条件,任何空间发展方案最终也都要落实到土地上,国土空间规划的基础和核心仍然是土地规划。建立统一的国土空间规划体系不代表土地规划的终结,恰恰相反,是土地规划由分立走向合一的根本标志。

建设用地管理制度:从计划走向市场

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合理、高效配置城乡建设用地是土地制度建设和改革的重点。新中国成立70年来,在实行计划经济体制和市场经济体制的不同时期,建设用地制度总体上也体现为计划主导和市场主导两种配置方式,不过,城市和农村建设用地的市场化配置改革进程差距甚大。

新中国成立初期,百废待兴,建设用地需求旺盛,除少量来源于没收地主的土地外,主要通过征收土地增加可支配的土地资源,再通过划拨方式将土地无偿提供用地单位使用,属于典型的计划配置。但这一时期相对宽松的征地办法很快就导致了突出的土地浪费问题。为此,国务院于1958年1月发布《国家建设征用土地办法(修正)》,强调节约用地,并适当提高了审批权限。但随后开展的“大跃进”运动,还是导致了基本建设规模和用地规模过快扩张。1961年,国家建设征用土地第一次“刹车”,“文革”开始至党的十一届三中全会前,征地制度建设基本处于停滞状态。

改革开放初期,与农村土地联产承包制的“放权”改革不同,国家建设征地却走上了一条强化征管之路,主要原因是各地建设征地比较随意,变相买卖和出租土地现象增多。1986年《土地管理法》规定,“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地时,必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。”同时,规定“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目,经过批准,建设单位方可申请用地”,征地制度的计划色彩浓厚。1998年修订的《土地管理法》总结了过去土地征收实践经验,将过去的分级限额审批,改为依据土地利用总体规划实行农用地转用审批,并作为土地征收审批的前提。但在市场经济不断发展的背景下,土地征收制度与农民土地权利意识增强的矛盾日益难以调和。出路在于改革。“改革征地制度”成为全面深化改革的重要事项。从2015年初开始的农村土地征收制度改革试点取得了重要进展,近期经全国人大审议通过的《土地管理法》修正案,吸取试点经验完善了土地征收范围、征地审批程序和征地补偿机制。但因土地征收事关城乡关系重大调整,现阶段政府干预仍在所难免(如规划建设用地区内成片开发项目仍然纳入征地范围、征地补偿按综合区片价而非市价等)。

城镇国有土地供应则是市场化配置改革步伐最早迈出且走得最远的领域。改革开放之初,以征收中外合营企业建设场地费为发端,城镇国有土地有偿使用开始推行。但真正具有市场化配置意义的改革,是1987年12月深圳敲响的土地使用权公开拍卖“第一锤”。同年11月,国务院在一些沿海城市开展土地使用制度改革试点。1988年《宪法》修正案明确,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,土地使用权有限期、有偿流转受到宪法保障,这是我国土地制度建设具有划时代意义的事件。为了增强政府对土地一级市场的控制能力,1996年土地储备制度诞生,“土地财政”模式提速。截至2006年,经营性用地、住宅用地和工业用地招拍挂出让制度基本形成,并沿用至今。从2009年开始,广东等省探索城市低效用地再开发,完善存量用地有偿使用制度。2019年7月,国办印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,土地二级市场进入规范发展新阶段。

农村集体建设用地市场化配置改革之路则相对曲折。改革开放之初,为遏制农村建设非法占地之风,立法完全禁止集体建设用地流转。上世纪80年代中后期,随着乡镇企业异军突起,以及国有土地探索有偿使用,集体建设用地自发流转十分活跃,形成大量隐形市场。在此情况下,1988年《土地管理法》修正案,明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。进入新世纪前后,非农业建设用地扩张重新抬头,农村建设用地政策进一步趋向从严。但完全禁止集体建设用地进入市场既难以做到、也不够合理,因此,在2003年以后探索集体建设用地入市流转的要求便屡见于中央文件。党的十八届三中全会《决定》强调,“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”落实《决定》要求,2015年初,国家在33个县市部署开展了农村土地制度改革三项试点,眼下其改革成果已被新的《土地管理法》修正案所吸纳,农村集体经营性建设用地入市成为此轮改革和修法的最大亮点。

以新《土地管理法》修正案出台为标志,我国城乡统一的建设用地市场框架基本形成,除基础设施、城市保障房、农村宅基地等公益性、民生性用地外,其他城乡建设用地都纳入了市场化配置体系,市场对土地资源的决定性作用进一步显现,为土地资源优化配置奠定了重要基础。


土地保护制度:从行业走向系统

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党的十八大之前,我国土地保护制度建设以部门和行业为主,沿着两条主线推进:一条线是农用地特别是耕地保护,以确保国家农产品安全供给;另一条是自然资源和环境保护,以维护生物多样性和保障可持续发展。党的十八大之后,两条主线汇聚到一起,耕地保护与生态保护、土地整治与生态修复高度融合,形成生态文明建设的滚滚洪流,土地保护和整治进入全域性、系统性、整体性新时代。新中国成立伊始,解决吃饭问题成为新生的人民政权面临的最大难题。面对巨大困难,党和国家没有退缩,一方面,组织力量对战后废弃的农地进行恢复和开垦;另一方面,在全国范围内开展土地改革。生产积极性高涨的农民垦荒辟地,农业生产得到迅速恢复和发展。但受“大跃进”浮夸风和人民公社“一平二调”等现象的影响,农民自留地被收回,大量耕地遭荒废。从1958年起,在城市化水平长期维持在17.4%左右的情况下,全国耕地面积逐年减少。党的十一届三中全会后,农村实行家庭联产承包责任制,极大释放了耕地产能,但经济社会发展驶入快车道,不可避免地占用了大量耕地,1981年~1997年间中央采取了一系列措施遏制耕地急剧减少态势。1998年修订《土地管理法》,明确“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。党的十八大以来,耕地保护进一步加强。2017年1月,中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号),对新时代耕地保护工作进行了总体部署。70年来,除耕地保护之外,我国对于自然资源和生态环境保护的认识不断深化、内容不断丰富、力度不断加大。1956年,我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。到1978年底,全国共建立自然保护区34个,总面积1.265万平方公里,约占国土面积的0.13%。改革开放以后,我国自然保护地建设进程加快。从1999年开始,国家陆续启动天然林保护、退耕还林等一系列重大生态工程。“十二五”期间,国家安排专项资金用于自然保护区生态保护补偿等,支持国家级自然保护区开展管护能力建设。为了严肃查处自然保护区典型违法违规活动,2015年国家十部门印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。与此同时,地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等保护地类型也相继建立并不断完善。目前,我国已成为世界自然保护区面积最大的国家之一,基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区网络。党的十八大以来,耕地保护和生态环境保护开始超越部门或行业分头管理、政出多门的状况,走向有机融合和统一管理。2018年《深化党和国家机构改革方案》强调,“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理”,并赋予自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。目前,山水林田湖草整体保护和系统修复试点正在抓紧进行。同时,统筹推进耕地“三位一体”保护,统筹推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定。统筹划定“三区”“三线”,成为新时代国土空间规划的核心内容,也是新时代土地保护和整治的关键举措。耕地保护与生态保护、土地整治与生态修复相结合,反映了生态系统整体性、系统性的内在要求,是对山水林田湖草是一个生命共同体理念的生动实践,也是土地保护制度日益走向系统和综合的重要体现。

土地管理体制:从分管走向统管

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土地管理体制既是贯彻落实国家土地制度和政策的行政组织制度,本身也成为国家土地制度的重要组成部分。新中国成立70年来,我国土地管理体制经历多次调整,总体态势是由多部门分散管理走向大部制集中统一管理。2018年新一轮政府机构改革实现了自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责的“两统一”,从而在更高层面上强化了土地集中统一管理。

1949年7月,全国人民政治协商会议通过《中央人民政府组织法》,在政务院下设内务部,内务部下设地政司,履行国家土地管理职责。至“文革”开始,我国土地管理一直处于多部门分管格局,这也是与计划经济体制相适应的。“文革”开始直到1978年,许多地方土地管理机构被解散,土地管理工作基本处于瘫痪状态。

党的十一届三中全会将党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心上来,土地管理机构逐渐恢复。1979年国务院设立全国农业区划委员会,下设土地资源组;1982年8月~1986年6月,在各级农业部门建立了土地管理机构,在城市则保留了房地产管理局,部分恢复地政管理职能;1986年,根据中央决策和《土地管理法》规定,成立了直属国务院的国家土地管理局,其后地方各级政府也相继成立土地管理部门,初步实现全国土地和城乡地政统一管理;1998年国务院机构改革中组建国土资源部,作为主管全国土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门;2004年,中央确定省级以下国土资源垂直管理体制;2006年,建立国家土地督察制度。至此,相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成。2018年,中央决定整合原国土资源部及有关部门职责,组建自然资源部。目前,各级自然资源机构改革已经到位。土地作为最重要的自然资源和其他自然资源的载体,在高度集中统一的自然资源管理体制中占据基础和核心地位。

与此同时,我国形成了一套较为完善的土地法律、法规体系和执法监察制度,推动了土地管理法治化。法律法规方面,以《宪法》为统领,以《民法总则》《物权法》等民事基本法律为基础,以《土地管理法》《城市房地产管理法》等专门法律为主体,以《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《不动产登记暂行条例》等20多部行政法规为细化,以大量部门规章和地方性法规、政府规章为补充,构筑起中国特色土地管理法律法规框架,成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。执法监察体系方面,明确了地方党委政府在土地管理中的主体责任,推动形成党委领导、政府负责、部门协作的执法监察工作新格局;国家土地督察制度入法,确立了国家土地督察制度的法律地位。

经过长期努力,中国特色土地制度框架已经形成,与我国社会主义初级阶段的基本国情和中国特色社会主义经济体制基本适应。土地制度作为一项基础性、全局性制度,有力推动了经济社会全面协调可持续发展。(作者为中国科学院大学国家土地科学研究中心主任)


(转载自微信公众号 中国国土空间规划)
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